I. Introducción
A 30 años de la sanción de la Ley 24.241 (publicada en el Boletín Oficial un 18/10/1993), nos proponemos señalar las novedades que trajo aparejada la citada ley. Asimismo, haremos, al finalizar, una reseña del esquema legal de las contribuciones patronales, sus modificaciones y el eventual impacto en el financiamiento de la seguridad social.
II. La Ley 24.241. Novedades legislativas
La sanción de la Ley 24.241 determinó la creación del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP), con el objetivo de cubrir las contingencias de vejez, invalidez y muerte. Quedan incluidos en esta Ley, a diferencia de lo que sucedía en el sistema anterior (Leyes 18.037 y 18.038), personas trabajadoras bajo relación de dependencia y en forma autónoma (art. 2, Ley 24.241).
Asimismo, respecto de lo que había acontecido hasta el momento con relación a la cobertura de las citadas contingencias, la Ley 24.241 estableció por primera vez en nuestro país un sistema integrado por lo siguiente:
1) Un régimen previsional público, fundamentado en el otorgamiento de prestaciones por parte del Estado financiadas a través de un sistema de reparto, llamado “Régimen de Reparto, basado en el principio de solidaridad” (Título II).
2) Un régimen previsional basado en la capitalización individual, llamado “Régimen de Capitalización” (Título III).
De acuerdo a lo previsto por la Ley (art. 14), las prestaciones tienen las siguientes características:
a) Son personalísimas, y solo corresponden a sus titulares;
b) no pueden ser enajenadas ni afectadas a terceros por derecho alguno, salvo las prestaciones mencionadas en los incisos a) y b) del artículo 17, las que, previa conformidad formal y expresa de los beneficiarios, pueden ser afectadas a favor de organismos públicos, asociaciones sindicales de trabajadores con personería gremial, asociaciones de empleadores, obras sociales, cooperativas y mutualidades, con los cuales los beneficiarios convengan el anticipo de las prestaciones;
c) son inembargables, con la salvedad de las cuotas por alimentos y litisexpensas;
d) las prestaciones del Régimen de Reparto están sujetas a las deducciones que las autoridades judiciales y administrativas competentes dispongan en concepto de cargos provenientes de créditos a favor de organismos de seguridad social o por la percepción indebida de haberes de jubilaciones, pensiones, retiros o prestaciones no contributivas. Dichas deducciones no podrán exceder del veinte por ciento (20 %) del haber mensual de la prestación, salvo cuando en razón del plazo de duración de esta no resultara posible cancelar el cargo mediante ese porcentaje, en cuyo caso la deuda se prorrateará en función de dicho plazo;
e) son imprescriptibles, salvo las establecidas en el artículo 17, que se regirán por las normas del artículo 82 de la ley 18.037 (texto ordenado 1976);
f) solo se extinguen por las causas previstas por la ley.
Se establece que todo acto jurídico que contraríe lo dispuesto precedentemente será nulo y sin valor alguno.
III. Opción por el Régimen
La ley originariamente estableció que, por defecto, las personas incluidas en el sistema pasarían a formar parte del Régimen de Capitalización, salvo que optaran por el Régimen de Reparto (art. 30).
A partir del 2007, con la sanción de la Ley 26.222 (B.O. 08/03/2007), se incorporó la posibilidad de optar por alguno de los dos regímenes, dentro del plazo de noventa días, contados desde la fecha de ingreso a la relación laboral de dependencia o a la de inscripción como trabajador autónomo. Si no se ejercía la opción, se entendía que esta había sido formalizada por el Régimen Previsional Público, es decir, un esquema totalmente inverso al original.
La opción por este último Régimen producía los siguientes efectos para las personas afiliadas:
a) Los aportes establecidos en el artículo 11 serán destinados al financiamiento del Régimen Previsional Público.
b) Los afiliados tendrán derecho a la percepción, por parte del Régimen Público, de una prestación adicional por permanencia que se adicionaría a las prestaciones establecidas en los incisos a) y b) del artículo 17. El haber mensual de esta prestación se determinará computando el 1,5% (originariamente 0,85%) por cada año de servicio con aportes realizados al SIJP en igual forma y metodología que la establecida para la prestación compensatoria.
c) Las prestaciones de retiro por invalidez y pensión por fallecimiento del afiliado en actividad serán financiadas por el Régimen de Reparto.
d) A los efectos de la movilidad, prestación anual complementaria y otros inherentes a la prestación adicional por permanencia, esta será asimilable a las disposiciones que a tal efecto se establecen para la prestación compensatoria.
La Ley 26.222 también estableció que las personas afiliadas al Régimen de Capitalización, hombres mayores de 55 y mujeres mayores de 50 años, cuya cuenta de capitalización individual arroje un saldo que no supere el importe equivalente a 250 MOPRES, serían considerados afiliados al Régimen Previsional Público.
En tal caso, las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP) debían transferir al Régimen de Reparto el mencionado saldo dentro del plazo de 90 días, contados desde la fecha en que la persona afiliada alcanzara la referida edad, salvo que manifieste expresamente su voluntad de permanecer en el Régimen de Capitalización.
IV. Régimen Previsional Público
IV.1) Prestaciones
El Régimen Previsional Público está establecido en el Título II de la ley, y presenta las prestaciones que serán otorgadas y financiadas a través del Régimen.
Detallaremos las prestaciones que otorga esta ley y señalaremos las características distintivas, si las hubiera.
IV.2) Cobertura de la contingencia de vejez
a) Prestación Básica Universal (PBU)
Esta prestación resulta una novedad legislativa puesto que por primera vez se regula una prestación uniforme para todas las personas beneficiarias según los requisitos establecidos en el artículo 19. La característica principal de la prestación es que se trata de un componente común para todas las personas beneficiarias, cuyo monto no dependería de las cotizaciones realizadas al sistema, sino que fue pensada como una prestación con un neto carácter distributivo.
b) Prestación Compensatoria (PC)
Esta prestación se estableció para todos aquellos que acrediten los requisitos de edad y años de servicios con aportes para acceder a la PBU, incluyendo las cotizaciones realizadas al sistema hasta 07/1994. En esta prestación resultarán determinantes las remuneraciones percibidas y el tiempo trabajado.
En el régimen de la Ley 18.037, para la cobertura de la contingencia de vejez, se fijaba un porcentaje inicial del 70% del promedio de las remuneraciones actualizadas, que iba a incrementarse en función de la edad, por cada año que excediera el mínimo de antigüedad requerido.
En el régimen de la Ley 24.241, para la estimación del haber inicial de la PC, se establece un cálculo en el que se computará 1,5% por cada año de servicio aportado en el régimen y el promedio de remuneraciones sujetas a aportes y contribuciones actualizadas y percibidas durante el período de 10 años inmediatamente anterior a la cesación del servicio. No se computarán los períodos en que la persona afiliada hubiera estado inactiva.
Si se tratara de servicios autónomos, se considera la totalidad del tiempo con aportes en las respectivas categorías revistadas y, tratándose de servicios mixtos (relación de dependencia y autónomos), el haber se establecerá sumando el que resulte para los servicios en relación de dependencia, y el correspondiente a los servicios autónomos, en forma proporcional al tiempo computado para cada clase de servicios. Se advierte que lo que se pondera en el régimen de la Ley 24.241 es el mayor esfuerzo contributivo que realicen las personas beneficiarias a los fines de obtener un mejor haber inicial.
c) Prestación Adicional por permanencia (PAP)
Para las personas afiliadas que optaren por permanecer en el Régimen de Reparto, se estableció esta prestación adicional por permanencia, que se abonaría adicionándose a la PBU y PC (art. 30). El haber de esta prestación se determinaba originariamente computando el 0,85% por cada año de servicios con aportes realizados al SIJP en igual forma y metodología que la establecida para la PC. A partir de la sanción de la Ley 26.222, para el cálculo de la PAP, se incrementó el porcentaje por cada año de servicio, el mismo que se fijó para la PC, es decir en un 1,5% por cada año.
d) Prestación por edad avanzada (PEA)
Esta prestación no estaba prevista en la redacción original, sino que fue incorporada a partir de la sanción de la Ley 24.463 (B.O. 30/03/1995). A diferencia del régimen de la Ley 18.037 que exigía para la prestación por edad avanzada la edad de 65 años, para acceder a esta prestación, en la Ley 24.241 se exige una edad superior, 70 años, así como también 10 años de servicios con aportes computables en uno o más regímenes jubilatorios comprendidos en el sistema de reciprocidad, con una prestación de servicios de por lo menos 5 años durante el período de 8 años inmediatamente anteriores al cese en la actividad. En el caso de los trabajadores autónomos, deberán acreditar, además, una antigüedad en la afiliación no inferior a 5 años. El haber se fija en el 70% del haber de la PBU, más PC y PAP, en caso de corresponder.
IV.3) Cobertura de la contingencia de invalidez: Retiro por invalidez
En el caso del retiro por invalidez, se incorpora como novedad el requisito de la regularidad en los aportes (art. 95), que hasta el momento no existía. En efecto, a partir de la sanción de la Ley 24.241, además de analizar el grado de incapacidad, se analizará la regularidad en los aportes al sistema. Asimismo, se prevé un retiro transitorio por invalidez (art. 49), el cual, transcurridos tres años desde la fecha del dictamen del retiro transitorio, establece la posibilidad para la Administración de revocar o ratificar el derecho al retiro por invalidez, luego de una nueva revisación médica por parte de la Comisión Médica, que lo transforma en definitivo en el último caso (art. 50, Ley 24.241). Se establece, asimismo, todo el procedimiento de actuación ante las comisiones médicas, la vía recursiva administrativa y judicial.
IV.4) Cobertura de la contingencia muerte: Pensión por fallecimiento
Se presta idéntica consideración al retiro por invalidez, sobre el requisito de regularidad de aportes para acceder a la pensión por fallecimiento de la persona afiliada en actividad.
Respecto del haber de pensión por fallecimiento de la persona jubilada, se reduce el porcentaje a 70% de lo que le hubiera correspondido a la persona causante del beneficio (art. 98), ya que en el régimen anterior el porcentaje era del 75% (art. 50). Sobre las personas beneficiarias (art. 53), se limitan los derechohabientes en comparación con los del régimen anterior, eliminando a padres, hermanos solteros e hijas viudas hasta los 50 años. A partir del 2008, ANSES dictó una norma aclaratoria mediante la cual se incorpora a las personas convivientes del mismo sexo, incluidas entre los derechohabientes del artículo 53 de la Ley 24.241 (Res. ANSES 671/2008-19/08/2008).
V. Régimen de compatibilidades
Si bien en su redacción original, la Ley 24.241 traía un régimen de compatibilidades similar al de la Ley 18.037, con la sanción de la Ley 24.463, vigente a partir del 30/03/1995, se introdujo una diferencia sustancial respecto del régimen anterior: se estableció un régimen de compatibilidades novedoso para el acceso a las prestaciones.
En efecto, el artículo 34 determina que las personas beneficiarias de cualquiera de las prestaciones del Régimen Previsional Público podrán reingresar a la actividad remunerada tanto en relación de dependencia como en carácter de autónomos.
Se exceptúan, del régimen de compatibilidad señalado, los siguientes casos:
- Las personas beneficiarias de prestaciones previsionales que hubieren accedido a tales beneficios amparados en regímenes diferenciales para quienes presten servicios en tareas penosas, riesgosas o insalubres, determinantes de vejez o agotamiento prematuro. En ese caso, no podrán reingresar a la actividad realizando las tareas que hubieran dado origen al beneficio previsional. Si así lo hicieren, se les suspenderá el pago de los haberes correspondientes al beneficio previsional otorgado.
- Las personas beneficiarias del retiro por invalidez tendrán incompatibilidad total con el desempeño de cualquier actividad en relación de dependencia.
Nótese que no se exige cese en las actividades, salvo en los regímenes diferenciales, a diferencia de lo que sucedía en el régimen anterior en el que el cese en toda actividad en relación de dependencia era determinante para el acceso a las prestaciones, y el reingreso a la actividad importaba la suspensión del beneficio previsional (art. 66, Ley 18.037).
Este punto implica una novedad sustancial para las personas beneficiarias, ya que, a partir de la sanción de la Ley 24.241, la jubilación resulta perfectamente compatible con cualquier actividad en relación de dependencia o autónoma, con las salvedades señaladas.
Por último, señalamos que los aportes que corresponda realizar en caso de reingreso a la actividad serán destinados al Fondo Nacional de Empleo; por tanto, esos aportes no darán derecho a reajuste en las prestaciones originarias (art. 34, inc. 3, Ley 24.241).
Aquí señalamos otra diferencia respecto del sistema de la Ley 18.037 puesto que, en los casos de actividad en cargos docentes o de investigación, los servicios prestados con posterioridad al acceso al beneficio daban derecho a reajuste o transformación, siempre que alcanzaran a un período mínimo de tres años (art. 67 Ley 18.037).
VI. Requisito de edad
En el régimen de la Ley 18.037 se requería a la mujer 55 años y al varón 60 años, hasta la reforma de la Ley 24.241 que estableció, para el período de transición, elevar la edad, a la mujer, a 57 y, al varón, a 62 años (art. 158).
La Ley 24.241 determinó un aumento gradual del requisito de edad (art. 37):
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Sobre la posibilidad de formular una declaración jurada para el cómputo de los años de servicios con aportes requeridos por el artículo 19 para el logro de la PBU, se establece una reducción gradual de la declaración en función del año de cese del afiliado. Desaparece este beneficio para quienes cesan a partir del 2008:
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De acuerdo a lo dispuesto por el artículo 36, se estableció que la ANSES tendrá a su cargo la aplicación, control y fiscalización del Régimen de Reparto, la certificación de los requisitos necesarios para acceder a las prestaciones estatuidas, la instrumentación de normas y procedimientos, para dar cumplimiento al pago de la percepción unificada, el requerimiento de toda información a los responsables de la declaración e ingreso de los aportes y contribuciones, la concesión de las prestaciones, el procedimiento para la tramitación de denuncias a la que se refiere el apartado 3 del inciso a) del artículo 13, entre otras.
IX. Contribuciones patronales. Previsión legal. Financiamiento de los recursos de la seguridad social.
a) Ley 24.241
El artículo 11 de la Ley 24.241 dispuso expresamente las alícuotas del aporte personal y de la contribución patronal en 11 y 16 puntos porcentuales respectivamente. Sin perjuicio de la previsión legal, clara, expresa, concreta, la contribución patronal nunca fue abonada en el porcentaje legal establecido por los empleadores de la actividad privada. En tal sentido, señalamos el Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento, firmado por el Estado Nacional y por algunos Estados Provinciales, el 12/08/1993.
Los firmantes asumieron el compromiso de realizar “[…] distintas acciones necesarias para promover el empleo, la producción y el crecimiento económico armónico del país […]”.
En tal sentido, a través del decreto 2609/1993 (B.O. 22/12/1993) se dispone lo siguiente: “La disminución de las contribuciones a cargo de los empleadores sobre la nómina de los salarios, para las actividades, jurisdicciones y conceptos indicados en la presente norma”. La reducción de la alícuota de las contribuciones patronales fue variando de acuerdo al tipo de actividad y a las jurisdicciones, y siempre se aplicó a los empleadores de la actividad privada.
Advertimos, entonces, que, desde el inicio del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones, instituido por la Ley 24.241, los empleadores de la actividad privada nunca dieron cumplimiento a la alícuota de la contribución patronal establecida en la norma específica.
Al llegar el 2001, existían diferentes alícuotas de contribuciones patronales a lo largo del país.
b) Decreto 814/2001
En el marco de la grave crisis económica imperante en el país, se dictó el Decreto 814/2001 (BO 20/06/2001), que dispuso a partir del 01/07/2001:
- Dejar sin efecto las reducciones de las alícuotas aplicables a las contribuciones patronales, a fin de simplificar y facilitar las liquidaciones, tareas de control y fiscalización de las contribuciones patronales.
- Fijar una alícuota general del 16% que comprende contribuciones patronales sobre la nómina salarial con destino a los siguientes subsistemas de Seguridad Social:
SIJP (Ley 24.241),
I.N.S.S.J.P. (Ley 19.032),
Fondo nacional de empleo (Ley 24.013),
Asignaciones familiares (Ley 24.714)
La Ley 25.453 (BO 31/07/01), en su artículo 9, modificó el artículo 2 del Decreto 814/2021, estableciendo una distinción de acuerdo al tipo de empleador, fijando una contribución unificada diferenciada, a regir desde el 1/07/2001, de los siguientes porcentajes:
20% para los empleadores cuya actividad principal es la de locación y prestación de servicios en empleo privado (art. 2, inc. a.).
16% para los restantes empleadores (art. 2, inc. b.).
Esa alícuota unificada fue incrementada en un punto porcentual con destino al INSSJP con el dictado de la Ley 25.565, artículo 80 (B.O. 21/03/02), por lo que, desde el 2002, las contribuciones patronales quedaron establecidas en el 21% (art. 2, inc. a.) y en el 17% (art. 2, inc. b.), respectivamente.
Como la norma no indicó las proporciones para cada subsistema, se mantiene la proporción anterior:
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c) Ley 27.430
La siguiente modificación sustancial referida a las contribuciones patronales se produjo en el 2017, con el dictado de la Ley 27.430 (B.O. 29/12/2017) de Reforma Tributaria.
Allí, entre las modificaciones que establece, se dispone la reducción gradual de la contribución patronal, a fin de concluir, en el 2022, en una única alícuota de 19,5% con destino a la totalidad de los subsistemas de las Leyes 24.241, 24.714, 23.013 y 19.032.de 19,5% con destino a la totalidad de los subsistemas de las Leyes 24.241, 24.714, 23.013 y 19.032.
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d) Ley 27.541
La última modificación de la alícuota de la contribución patronal, devenida en alícuota unificada, se da a partir de la sanción de la Ley 27.541 (B.O. 21/12/2019) de Solidaridad Social y Reactivación Productiva. Esta ley declara la emergencia pública en materia económica, financiera, fiscal, administrativa, previsional, tarifaria, energética, sanitaria y social. Entre otras medidas, deroga la reducción gradual establecida en la Ley 27.430 y en el Decreto 814/01, y establece contribuciones patronales sobre la nómina salarial con destino a los subsistemas de Seguridad Social regidos por las Leyes 19.032 (INSSJP), 24.013 (Fondo Nacional de Empleo), 24.241 (Sistema Integrado Previsional Argentino) y 24.714 (Régimen de Asignaciones Familiares), en las siguientes alícuotas:
Establece, además, la posibilidad para las personas contribuyentes de computar, como crédito fiscal del IVA, unos puntos porcentuales que indica en un Anexo I. Sin dejar de señalar la situación de excepcionalidad que atravesó el mundo como consecuencia del advenimiento de la pandemia por COVID-19 (que motivó que se tomaran medidas excepcionales), tal como sucedió en el pasado, esta última norma contiene modificaciones posteriores al Régimen:
X. El impacto en el presupuesto
En el presupuesto aprobado para el año en curso (Ley 27.701), el gasto destinado a seguridad social representa el 45,1% del total del presupuesto. Por otro lado, en la proyección de la recaudación de tributos en el presupuesto, que conformarán parte de sus recursos, los aportes y las contribuciones representan el 30,42%, mientras que el IVA representa el 23%.
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Señalamos que las modificaciones de la alícuota de la contribución patronal se traducen en una reducción del costo laboral que, a su vez, provoca una reducción en el financiamiento de los sistemas que integran el sistema único de seguridad social. Esa circunstancia obliga a repensar el esquema de las contribuciones patronales, puesto que la configuración de una alícuota general, a la par de incumplir las previsiones específicas, necesariamente desfinancia cada uno de los subsistemas a los que está destinada, e impacta en la propia sostenibilidad del sistema.