Julio Rodríguez Simón
 
La ley aplicable y los regímenes derogados por la Ley 23.966
 
1. El caso “Barra(*)

El ex ministro de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, Rodolfo Carlos Barra, promovió una acción declarativa que tenía como planteo principal el reconocimiento del derecho a la obtención de la asignación vitalicia mensual instituida por la Ley 19.939.

El fundamento se basaba en que la Ley 19.939 no exigía ningún requisito mínimo de antigüedad o tiempo de servicios, sino que bastaba con haber desempeñado el cargo de juez de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

La referida ley, en su art. 1° establecía: “las personas que hayan ejercido los cargos de juez de la Corte Suprema de Justicia de la Nación o de Procurador General de la Nación, gozarán de una asignación mensual, móvil, vitalicia e inembargable, cuyo haber será igual a la remuneración que corresponda por dichos cargos”.

Como planteo subsidiario, para el caso de no prosperar aquel planteo,  solicitó  que se declare que tenía cumplido el requisito del art. 2º de la Ley 24.018 para poder acceder a una prestación de similares características.

La Ley 24.018 dispone que los jueces de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, cuando cumplan como mínimo cuatro (4) años en el ejercicio de sus funciones, sesenta y cinco (65) años de edad, o acrediten treinta (30) años de antigüedad de servicio o veinte (20) años de aportes en regímenes de reciprocidad, comenzarán a percibir una asignación mensual, móvil, vitalicia e inembargable conforme con el derecho adquirido a la fecha en que se reunieron dichos requisitos, cuyo monto será la suma que por todo concepto corresponda a la remuneración de dichos cargos (conf. arts. 2 y 3 Ley 24.018).

Entre los antecedentes que surgen del fallo, se observa que el Dr. Barra  había sido Juez de la Corte Suprema de Justicia de la Nación desde el 25 de abril de 1990 hasta el día 1 de diciembre de 1993, es decir que se desempeñó efectivamente en el cargo durante 3 años, 7 meses y 6 días. Posteriormente integró el Tribunal de Enjuiciamiento del Ministerio Público Fiscal en su carácter de exjuez de la Corte Suprema de Justicia de la Nación por un período de 3 años.

El actor entendía que la aplicación de la Ley 19.939 le correspondía por cuanto había desempeñado el cargo de ministro de la Corte Suprema bajo la vigencia de aquella, que dicha norma no contenía un precepto que exigiera el cese para resultar beneficiario, que el cese es una condición para el cobro y por lo tanto, tenía un derecho adquirido al otorgamiento de la prestación que no se podía desconocer ya que había cumplido el único requisito establecido en la ley para adquirir el beneficio, esto es el “desempeño” del cargo de Juez de la Corte Suprema de Justicia en vigencia del régimen.

La sentencia de Primera Instancia rechazó la demanda en su totalidad. Entre otras razones, entendió que el peticionante no podía invocar una situación jurídica definitivamente consolidada al amparo de la Ley 19.939 pues se encontraba en plena actividad como ministro de aquel Tribunal cuando aquella fue derogada y las prestaciones previsionales se rigen por la ley vigente a la fecha de producirse el hecho generador, esto es, al momento del cese.

Asimismo, desestimó que pudieran equipararse los servicios que prestó como miembro del Tribunal de Enjuiciamiento del Ministerio Público Fiscal a los requeridos por la Ley 24.018, porque ello no está previsto en el régimen y la ley es clara en cuanto al requisito de 4 años de servicios prestados en el Alto Tribunal.

Por su parte, la Sala IV de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, confirmó el rechazo a la aplicación de la Ley 19.939, pero admitió el derecho a la asignación de la Ley 24.018.

La sentencia de Cámara contiene algunas particularidades sobre las que corresponde profundizar.

El vocal preopinante, Dr.  Rogelio W. Vincenti, al igual que el fallo de Primera Instancia, rechazó el planteo principal porque consideró que la Ley 19.939 ya había sido derogada cuando se produjo el cese de funciones y tal hecho concordaba con la doctrina del Alto Tribunal que enseña que los derechos de naturaleza previsional se rigen por la ley vigente al tiempo de producirse el hecho generador del beneficio, que en el caso fue cuando se produce el cese en el cargo.

Sin embargo, consideró procedente la pretensión subsidiaria del actor, esto es de considerar que había cumplido los requisitos del art. 2º de la Ley 24.018.

Para fundar su voto, se basó en que la ley se encontraba vigente cuando el actor renunció al cargo de ministro de la Corte Suprema  y entendió que debía recurrirse a las pautas interpretativas diseñadas por el Alto Tribunal, como la que postula que el apego excesivo al texto de las normas sin apreciar las circunstancias particulares del caso no se aviene con la cautela con que los jueces deben juzgar las peticiones vinculadas con la materia previsional; la prudencia y cautela que impone a los jueces la naturaleza alimentaria de las prestaciones previsionales, el principio de favorabilidad, etc.

Con estos criterios hermenéuticos, en el considerando 8, evaluó si en el caso se podía dar por satisfechos los requisitos que establece la Ley 24.018, y acogiendo los argumentos del actor entendió que le asistía razón por cuanto debía estarse a lo que prevé el art. 1º del Decreto 1417/87 para reconocer el adicional por antigüedad para magistrados.

Esa norma establece que la bonificación por antigüedad se liquida por cada año de servicios o fracción mayor a 6 meses.

Y así, extrapolando una norma laboral al ámbito previsional, concluyó que debía darse por cumplidos los 4 años de ejercicio en el cargo requeridos por la Ley 24.018, y de ese modo los 3 años y más de 6 meses efectivamente prestados equivalían  a los 4 requeridos por la norma previsional.

A ello sumó un segundo argumento, esto es, que el desempeño del Dr. Barra como miembro del Jurado de Enjuiciamiento del Ministerio Público Fiscal, tribunal que había integrado en su condición de ex juez de la Corte Suprema por un lapso de 3 años podía considerarse para el cómputo del plazo en cuestión. Con ello ya no habría que recurrir a la ficción de considerar que 3 años y 8 meses equivalen a 4. Sumados los 3 años en el Jurado de Enjuiciamiento, superaba holgadamente los servicios mínimos requeridos por el art. 2 de la Ley 24.018.

Finalmente cita algunos precedentes de inclusión en la Ley 24.018, tal el caso del cargo de Procurador General, que no está mencionado en el art. 2, no obstante lo cual la Procuración del Tesoro admitió su inclusión en razón de que tanto los cargos de Procurador General como Defensor General de la Nación reciben una retribución equivalente a la de los jueces de la Corte Suprema de Justicia y tal equiparación se extiende a los efectos patrimoniales, previsionales y tributarios (conf. art. 12 incs. a y b Ley 1 24.946).

A continuación, el Juez de Cámara Marcelo Daniel Duffy dijo compartir los términos y adhirió en lo sustancial al voto del Dr. Vincenti, pero añadió “con excepción del considerando 8º”.

El voto del Dr. Duffy causa cierta perplejidad pues si no adhirió al considerando 8º, que contiene precisamente las razones que dan por satisfechos en el caso los requisitos de la Ley 24.018, la sentencia queda huérfana de fundamentos pues sólo cabe interpretar que el Dr. Barra tiene derecho a la asignación porque las leyes previsionales deben interpretarse en sentido amplio y porque en diversas ocasiones en las que se encontraba en debate la correcta aplicación de la ley se hizo desde una perspectiva favorable al peticionando.
 

2. El principio de la ley aplicable en materia previsional

Si existe un principio que ha tenido vigencia desde antaño, es el de la aplicación de la ley vigente al cese, que fija cuál será el estatuto jurídico que regirá las relaciones del jubilado con el organismo previsional. Fue esa la pauta adoptada por la legislación previsional y objeto de pronunciamiento por parte de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (ver fallos 254:78, 266: 19; 291:181; 294:83 y 187, entre muchos otros).

Sin embargo,  la regla de la ley vigente al cese no responde a un principio rígido e inmutable.

La Ley 18.037 cuando se refería a ella decía que “El derecho a las prestaciones se rige en lo substancial, salvo disposición expresa en contrario, para las jubilaciones por la ley vigente a la fecha de cesación en el servicio…”.

A modo de disposición expresa contraria al principio la propia legislación contenía varias excepciones, como ser la fecha en que se produjera la incapacidad o el cumplimiento de la edad requerida cuando fueran posteriores al cese o la fecha de presentación de la renuncia condicionada (ver. Dto. 670/79 incs. a y b) cuando fuese anterior al cese definitivo.

También existió un supuesto de aplicación de la ley por “opción”. Tal el caso contenido en el art. 25 de la derogada Ley 18.464, según el cual  los magistrados y funcionarios que cesaran por causas ajenas a su voluntad, conservarán el derecho a los beneficios que establece esa ley aun cuando a la fecha de cesación en el servicio rigieren otras disposiciones, si durante su vigencia hubieren optado por ello.

La Ley 24.018 contiene otro ejemplo de excepción a la ley del cese si se echa de ver que su art. 3 consagra el derecho a la asignación vitalicia conforme con el derecho adquirido a la fecha en que se reunieron los requisitos.

En la Ley 24.241 se reproduce el mismo principio establecido en la Ley 18.037 pero en forma ampliada.

En efecto, el art. 161 dispone que “el derecho a las prestaciones se rige en lo sustancial, salvo disposición expresa en contrario: a) para las jubilaciones, por la ley vigente a la fecha de cese en la actividad o a la de solicitud, lo que ocurra primero, siempre que a esa fecha el peticionario fuera acreedor a la prestación, y b) para las pensiones, por la ley vigente a la fecha de la muerte del causante.

Luego añade que “sin perjuicio de lo establecido en el párrafo anterior, si a lo largo de la vida laboral, el solicitante cumpliera los extremos necesarios para la obtención del beneficio por un régimen diferente, podrá solicitar el amparo de dicha norma, en los términos del primer párrafo del artículo 82 de la Ley Nº 18.037. (conf. art. 161 texto art. 13 de la Ley N° 26.222 B.O. 8/3/2007).

Esta última variante, de aplicación de la ley vigente al momento de haberse cumplido los requisitos fue la defendida, entre otros administrativistas,  por Miguel S. Marienhoff para quien la ley que rige todo lo atinente a requisitos a cumplir para obtener la jubilación es la ley vigente el día en que el interesado cumplió con todos los requisitos entonces exigidos para obtener ese beneficio: edad, años de servicios, pago de aportes. En ese momento el agente “adquirió el derecho” a que se le otorgue la jubilación, tiene al respecto un derecho adquirido, careciendo en absoluto de importancia que cese en su actividad o continúe prestando servicios, pues esta eventual continuación en el ejercicio de la actividad en modo alguno implica una renuncia al derecho ya adquirido a que se le otorgue la jubilación. (Miguel S. Marienhoff. Tratado de derecho administrativo, Tº III-B págs. 342 y ss.).

Adentrándonos en el caso “Barra”,  se observa que la parte actora sostuvo sin éxito que tenía un derecho adquirido a la aplicación de la Ley 19.939 porque había cumplido el único requisito exigido durante su vigencia, esto es, haberse desempeñado como juez de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

La Justicia en lo Contencioso Administrativo Federal no aceptó la aplicación de esa norma pero de todos modos lo consideró con derecho al beneficio de la Ley 24.018 aun cuando, por la forma en que se alcanza la mayoría en la sentencia, no queda claro de qué forma se considera que en el caso estaría satisfecho el requisito de haberse desempeñado 4 años en el cargo.
 

3. Nuestra opinión

Para añadir un nuevo enfoque al caso, de nuestra parte diremos que en el caso resultaba legalmente aplicable la Ley 19.939. Veamos el porqué.

En principio, consideramos que para arribar a esa conclusión bien podría recurrirse a la interpretación más favorable que la Corte Suprema hizo valer en un caso en el que la parte no tenía derecho por la ley del fallecimiento, pero sí lo adquirió en virtud de las modificaciones legislativas posteriores (conf. ARCURI ROJAS ELSA c/ ANSeS s/S/PENSIONES Fallos: 332:2454) y así concluir que por aplicación del art. 161 de la Ley 24.241 la derogada Ley 19.939 le es aplicable a quien reunió los requisitos bajo su vigencia.

Sin embargo existen otras normas legales e interpretativas, que dan sustento a esta postura y evidentemente han pasado desapercibidas.

La Ley 19.939 fue derogada por la Ley 23.966 el 31-12-91 y a partir del 1-1-92 entró en vigencia la Ley 24.018, que en cierta medida revivió la mayoría de los regímenes derogados pero les añadió requisitos que antes no tenían.

Ahora bien, el art. 33 de la Ley 24.018 dice: “Las personas comprendidas y sus futuros causahabientes que a la fecha de entrada en vigencia de la presente Ley, gozaren o tuvieren derecho a un beneficio de jubilación, retiro, pensión o asignación vitalicia, en razón de las normas que se derogan y/o modifican por la misma, conservarán sus derechos y mantendrán para tales casos la vigencia de las aludidas normas, salvo lo preceptuado en el artículo siguiente”. (obviamente ni el enfatizado ni el subrayado se encuentran en el texto de la norma).

La disposición que se transcribe no puede ser más clara y naturalmente constituye un supuesto concreto de disposición expresa en contrario a la ley del cese, tal como lo demandaba la Ley 18.037 (art. 27) y lo establece la 24.241 (art. 161 1er párr.).

En similar sintonía, el art. 4º de la Ley 24.019 dispuso: “Los afiliados a los regímenes previsionales derogados por la Ley 23.966, quedan incluidos a partir del 1º de enero de 1992, en la Ley 18.037 (T.O. 1976). Los actuales beneficiarios de dichos regímenes y sus futuros causahabientes, conservarán todos los derechos de las leyes vigentes a la fecha del cese del titular o al 31 de diciembre de 1991, con la salvedad que por excepción y por el plazo de CINCO (5) años, a partir de la promulgación de la presente, los montos móviles de las jubilaciones no podrán superar el SETENTA POR CIENTO (70%), de la remuneración asignada a la categoría, cargo o función que se tuvo en cuenta para determinar el haber de la jubilación, sufriendo la misma reducción el monto de las pensiones”.

Finalmente el Dto. 578/92, reglamentario de las Leyes 24.018 y 24.019, aclaró en su art. 12 que: “Lo dispuesto en el artículo 4°, segunda parte, de la Ley N° 24.019 se aplica, también, a las personas que a las fechas indicadas en dicho artículo tuvieran derecho a los beneficios de las prestaciones previsionales derogadas por el artículo 11 de la Ley N° 23.966”.

En nuestra opinión está claro que quienes hubieran tenido derecho a un beneficio al 31 de diciembre de 1991 lo conservaron aun cuando hubieran permanecido en actividad y formalizaran la petición más allá de aquella fecha.

Por otra parte, esa ha sido la interpretación que la misma administración confirió a la citada disposición.

En efecto, la Secretaría de Políticas de la Seguridad Social, dictó la Resolución 14/06 (B. O. 3/1/07) mediante la cual declaró que los ex funcionarios del Tribunal de Cuentas de la Nación que en su momento estaban comprendidos en el régimen jubilatorio de la Ley  21.121 (art. 15) conservarían tal derecho si habían cumplido  el requisito previsto en dicho artículo con anterioridad a la derogación de la precitada norma (derogada por la Ley 23.966) ello conforme lo preceptuado por los artículos 27 y 33 Ley Nº 24.018.

De acuerdo con el intrincado texto del art. 15 de  la Ley 21.121 (1), los ex funcionarios del Tribunal de Cuentas podían jubilarse con el 85% móvil sin exigirse una edad mínima y con solo computar 25 años de servicios.

A partir del 1 de enero de 1992 sólo los “vocales” del Tribunal de Cuentas de la Nación quedaron comprendidos en el Capítulo I del Título II de la Ley Nº 24.018, lo que no fue óbice para que la Secretaría de Políticas de la Seguridad Social estimara “prudente declarar que tanto los vocales del Tribunal de Cuentas de la Nación, como los secretarios, el contador fiscal general y los contadores fiscales, que hubieran reunido al 31 de Diciembre de 1991 (fecha de derogación del art. 15 de la Ley Nº 21.121 por imperio de la Ley Nº 23.966) el único requisito que establece el citado artículo 15, es decir los 25 años de servicios, tendrán derecho a gozar de la jubilación especial estatuida por la referida norma.

En los considerandos de la referida resolución también puede leerse, en relación al art. 33 de la Ley 24.018, “Que la finalidad de dicho precepto legal es preservar los derechos adquiridos por los vocales y funcionarios del Tribunal de Cuentas (entre otros) que a la fecha de entrada en vigor de la Ley Nº 24.018, hubieran reunido los extremos de la Ley Nº 21.121 para el logro de la Jubilación Ordinaria, aunque a dicha fecha no hubiesen formalizado el pedido de beneficio en el marco de dicha ley

No menos contundente es el siguiente párrafo cuando destaca que “el artículo 33 estatuye que “...mantendrán para tales casos la vigencia de las aludidas normas”, por lo que se interpreta que la disposición derogada reviste el carácter de ultraactiva, cobrando vigencia al momento en el cual el funcionario la invocare para el logro del beneficio que ella establece. Que lo expuesto no soslaya la exigencia de cesar en toda actividad en relación de dependencia como requisito de ineludible cumplimiento para el goce del beneficio de jubilación especial, salvo lo dispuesto por la legislación en materia de compatibilidad entre la percepción simultánea del beneficio y del desempeño de la actividad docente o de investigación (arts. 66 de la Ley Nº 18.037 y 26 de la Ley Nº 24.018).

En conclusión, el art. 33 de la Ley 24.018 daba sustento legal a la aplicación en el caso de la Ley 19.939, y la interpretación dada por la misma administración, que si bien solo se refiere a la Ley 21.121 pero sus conclusiones son predicables para cualquier otro régimen derogado el 31-12-91, convalida el argumento de la parte actora acerca de que el cese era una condición para entrar en el goce del beneficio mas no como requisito inexcusable para acceder al mismo.

No nos consta que en el caso la parte actora haya interpuesto recurso extraordinario para revertir esta decisión en aras de obtener el reconocimiento de lo que fue su planteo principal, pero de todos modos el objetivo pudo considerarse alcanzado dado que bien se aplique la Ley 19.939 o la 24.018 el titular obtendrá el mismo beneficio, esto es, una asignación vitalicia equivalente a la remuneración total que hubiese percibido como miembro del Alto Tribunal.

Notas: