Stella Maris Borrego
 
La litigiosidad previsional (*)

Buenas tardes, en primer lugar quiero agradecer a la Asociación de Abogados de Buenos Aires (AABA) la invitación para integrar este Panel y también a la Comisión Organizadora del Congreso.

Quiero recordar que en el Primer Congreso de Previsión Social que se realizó en la Facultad de Derecho en la CABA (2001) el tema del mismo era “LA LITIGIOSIDAD PREVISIONAL”. Ha transcurrido el tiempo y aquí estamos otra vez con el mismo tema.

He consultado las estadísticas publicadas por el PJN, en la página web del Consejo de la Magistratura, el cual se efectúa a partir del año 2002 y hasta el 2017. En general voy a hablar sobre el régimen nacional de previsión y los juicios de reajustes del haber y su relación con las estadísticas de los diez juzgados federales de Seguridad Social (con asiento en la CABA) y de la Cámara Federal de Apelaciones de la Seguridad Social. He intentado conseguir las estadísticas de los expedientes previsionales en la Corte Suprema pero no me ha sido posible obtenerlas.

La denominación de los objetos de inicio de demandas han variado con el tiempo pero haciendo un resumen de los mayoritarios vemos que son:

• las jubilaciones y retiros por invalidez (ley 18.037)  o retiros por invalidez (art.49 pto. 4 Ley 24.241), estos últimos por impugnación de la aplicación de los baremos previsionales (decretos 1.290/1994 del 29/7/1994 y 478/1998 del  30/4/1998).

•  las demandas sobre la ley 24.557 de Riesgos del Trabajo por impugnación del BAREMO aplicado a los accidentes en el trabajo (decreto 659/1996  del 13/9/1995).

•  los reajustes de haberes de las fuerzas armadas y de seguridad, ya que al personal de las mismas en actividad, se les pagaban adicionales, suplementos y compensaciones no remunerativos, que no percibían los retirados de esas fuerzas, a pesar de seguir aportando en pasividad. La CSJN entre otros, dicta el fallo SALAS, PEDRO ANGEL s/ amparo (15/3/2011) reconociendo que tienen derecho a los mismos.

•  los diversos tipos de pedidos de reajustes de los haberes de jubilados y pensionados.

• Y  los amparos porque muchos de los reclamos por diferentes pedidos de reajustes o medidas cautelares se inician por medio de amparos.

Me parece más interesante no solo hablarles de la cantidad de expedientes que se tramitan y el colapso de los tribunales de justicia, que es la CONSECUENCIA, sino los motivos por los cuales llegamos a esta situación que son LAS CAUSAS.

Los voy a llevar al túnel del tiempo para que vean que los cambios legislativos han sido numerosos. Ha ocurrido en todos los gobiernos y de distintos signos políticos, en los democráticos y en los que no lo han sido.

Solo voy a nombrar alguna normativa y determinados fallos, ya que resulta imposible en el tiempo que tengo asignado, hablar de todas las modificaciones que ha sufrido el régimen previsional y de los numerosos fallos dictados.

Comienzo en 1904, en el cual como todos sabemos la ley 4349 crea la Caja de Previsión para los Empleados de la Administración Pública que dio inicio a la estructuración del sistema de previsión argentino, con la cobertura  a un grupo de trabajadores en relación de dependencia, por su pertenencia a una actividad determinada.

A partir de allí y con el transcurso de los años que siguieron, se crearon las otras cajas por rama de actividad.

Ya en 1948  comienzan los problemas de las cajas de previsión ya que a partir de esta fecha comienza en el país el alza de la inflación.

A partir de allí se idearon distintas formas para paliar la situación de los jubilados y pensionados y para atender el déficit que presentaban las cajas se decidió crear un Fondo Compensador con la recaudación proveniente del impuesto a las Ventas.

A partir del 1/1/1949 para compensar las oscilaciones del costo de la vida (asi decía la ley  textualmente) se instituye un suplemento variable sobre el haber mensual de las jubilaciones (ley 13.478 B.O. 21/1/1948).

La ley 14.236 (B.O. 16/10/1953)  crea el Instituto Nacional de Previsión Social que funcionaba como alzada de las resoluciones denegatorias de las Cajas y  ante el cual se interponían los recursos de inaplicabilidad de ley en el mismo expediente administrativo y que eran resueltos por la Cámara Nacional del Trabajo en grado de apelación.

La ley 14.370 (B.O. 18/10/1954) resuelve que el PEN podrá establecer suplementos  móviles o bonificaciones sobre el haber de las jubilaciones y pensiones. Fijaba una escala de reducción.

A partir de 1955 se produce la masificación de la cobertura previsional incluyendo también a los autónomos, los trabajadores rurales y por último el servicio doméstico (1957).

La ley 14.499 (B.O. 17/10/1958) establece que el haber de la jubilación ordinaria será equivalente al 82% móvil de la remuneración mensual asignada al cargo, oficio o función de que fuere titular el afiliado, a la fecha de la cesación en el servicio o al momento de serle otorgada la prestación, o bien el cargo, oficio o función de mayor jerarquía que hubiese desempeñado como mínimo doce meses consecutivos.

Sin embargo tenia una escala de reducción que topeaba los haberes altos, lo cual dio lugar a reclamos judiciales. Se utilizaron los fondos acumulados para pagar las nuevas jubilaciones.

A partir de 1960 comienza un periodo agudo de la crisis. Entre 1963/1966  había una  enorme cantidad de juicios contra las cajas que no podían pagar las prestaciones.

La ley 17.575 (B.O. 29/12/1967) restructura al Instituto de Previsión Social y crea el Consejo Nacional de Previsión Social y agrupa a las cajas en tres grandes grupos a partir del 1/1/1968 y mantiene disposiciones de la ley 14.236 sobre apelaciones.

Las leyes 18.037/18.038 a partir de 1/1/1969 modifican el sistema previsional y  la forma de cálculo de los haberes. Pasando a ser, en el caso de los trabajadores en relación de dependencia, del 70% de los tres mejores años  dentro de los últimos cinco años (luego modificado en 1983 a los últimos diez años).

El cambio de régimen de la ley 14.499 reemplazada por la ley 18.037 trajo como consecuencia un alto grado de litigiosidad,  no solo por los que pretendían la aplicación del 82% móvil sino también por las demandas interpuestas por los beneficiarios contra el método de movilidad del art.53 de la ley 18.037, los cuales tuvieron acogida favorable por los tribunales.

La Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo  se vio superada totalmente por el ingreso de numerosos amparos por mora de la administración,  ya que con la idea de demorar los reclamos judiciales, no se dictaban las denegatorias administrativas y luego por la gran cantidad de apelaciones.

Llegó un momento que se apilaron los expedientes en el sótano del edificio de la calle Cerrito en la CABA ante la imposibilidad de recepción por parte de las Salas de la Cámara.

La ley 23.473 (B.O.15/12/1986) crea la Cámara Nacional de Apelaciones de la Seguridad Social, la cual tiene competencia en todo el territorio nacional. Esta Cámara demoró en entrar en funcionamiento por la ausencia del nombramiento de los jueces que iban a integrarla y la falta de edificio adecuado para su funcionamiento. La Cámara ya comenzó sus funciones en estado de colapso.

Para tratar de solucionar la litigiosidad se dictó el decreto 2.196/1986 (B.O. 2/12/1986) que declaro el estado de emergencia económica del sistema nacional de previsión social. Dispuso la paralización de los juicios y reclamos administrativos promovidos contra las Cajas para el cobro de reajustes jubilatorios y de la iniciación de todo tipo de reclamo hasta el 31 de diciembre de 1988.

Posteriormente el decreto 648/87 (B.O. 4/5/1987) estableció un régimen de acogimiento voluntario para los titulares de beneficios previsionales, que se encontraran en condiciones de reclamar y se le reconocían diferencias a su favor, para lo cual debían acogerse por escrito, desistiendo de todo reclamo administrativo y judicial.

No pudo cumplirse en su totalidad y fue derogado por la ley 23.568, que declaró la emergencia previsional y dispuso abonar en cuotas, los reajustes con sentencia firme.

El fallo de la CSJN VALLES, ELEUTERIO (29/10/1987) convalidó el criterio sostenido mayoritariamente por la jurisprudencia, sobre el menoscabo confiscatorio de los haberes previsionales.

Transcurridos unos años  y entre otros motivos, ante el aumento de la litigiosidad, se dictaron las leyes 23.928 (B.O. 29/3/1991) de Convertibilidad y la ley 23.982 (B.O. 23/8/1991) de Consolidación de las deudas del Estado Nacional y precursora de las posteriores leyes 24.130 (22/9/1992) y 25.344 con el mismo objeto y por diferentes periodos, que reconocieron en forma voluntaria por el Estado una deuda al sector pasivo (en pesos o en bonos en pesos o en  dólares porque existía la convertibilidad).

Los jubilados advirtieron que si les reconocían deuda era porque les estaban pagando mal por lo cual se asesoraron y todos los pagos fueron tomados a cuenta de lo percibido en el juicio.

El decreto 1.253/1993 (B.O.24/6/1993) dispuso saldar las deudas derivadas de los reajustes de los haberes, a los beneficiarios de determinada edad, con el producido de las ventas de las acciones de YPF. Tampoco fue cumplido en su totalidad.

Así llegamos  a fines del año 1993 en el cual se sancionó  la ley 24.241 (a partir del 1/7/1994 aplicada en forma plena) que crea el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP) (B.O.18-10-1993) con un sistema público de reparto y otro de capitalización individual por intermedio de las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP).

Posteriormente se ordena la transferencia de las Cajas de Previsión de algunas Provincias a la Nación (1994) y también se transfiere su déficit. Entre 1994 y 1996 se transfirieron las cajas de once Provincias.

El decreto 2.302/1994 (27/12/1994) dispuso la paralización de la totalidad de los reclamos administrativos y judiciales de reajuste por ciento veinte días.

La ley 24.463 (B.O. 30/3/1995) llamada de “solidaridad previsional” para evitar y demorar el pago de los juicios de reajuste, reforma nuevamente el sistema previsional  estableciendo que es un sistema de reparto asistido basado en el principio de solidaridad previsional.

Cambia el procedimiento judicial en materia de seguridad social introduciendo la obligatoriedad de iniciar demandas en primera instancia contra las resoluciones de ANSES.

En el articulo 19 establece la apelación por recurso ordinario directo a la Corte, de las sentencias de la Cámara.

El artículo 24 establecía que los juicios en los cuales no se había dictado sentencia por la Cámara, debían iniciar demanda en primera Instancia.

Esto dio lugar a numerosos recursos extraordinarios ante la CSJN que finalmente declara inconstitucional el artículo 24 y posteriormente el articulo 19 por el fallo ITZCOVICH, MABEL de la Corte el 13/7/2010.

Anses se niega a recibir los reclamos administrativos y exige mediante una circular 102 que deben ir acompañados de un cálculo numérico que indique el error en la liquidación o el reclamo concreto.

En 1995 un estudio jurídico efectúa una presentación ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos, por la demora en el dictado de sentencias  por la Corte,  para resolver los reclamos de reajuste del haber.

La ley 24.655 (B.O. 4/7/1996) crea la Justicia Federal de Primera Instancia de Seguridad Social y transforma a la CNASS en Cámara Federal.

Nuevas demoras ante la falta de jueces y se repite que cuando estuvieron los jueces no tenían edificio donde comenzar a funcionar, por lo cual se resolvió que las demandas fueran al Fuero Federal Contencioso Administrativo que  se decía que amenazó con paralizar todas las demandas que iniciaba la AFIP, porque estaban colapsados por los expedientes previsionales.

En 1997 se trasladan todos los expedientes al Edificio de Marcelo T. de Alvear comenzando a funcionar el fuero de Seguridad Social y que para evitar más demoras fue la  Corte quien realizó todas las notificaciones a las partes, para hacer saber el nuevo juez que iba a conocer.

Comienzan colapsados.

Ahora quiero que observen la relación que existe entre el inicio de los juicios de reajuste, el dictado de los fallos de la Corte Suprema y el aumento de la litigiosidad, teniendo en cuenta las estadísticas publicadas por el Consejo de la Magistratura. Les voy a dar las cifras totales sumando las demandas en trámite  y las asignadas.

El motivo por el cual se incrementa la iniciación de  juicios por haberes mal liquidados fue debido a que en la década del 90, el Gobierno solo aumentaba las jubilaciones mínimas, pero no se autorizaba aumentos de haberes para otros jubilados. A eso debemos sumarle la crisis del 2001.

• La Corte dicta el fallo CHOCOBAR, SIXTO (27/12/1996) que establece la limitada aplicación en tiempo, del índice de nivel general de remuneraciones (NGR) para la actualización y una movilidad particular a partir de un determinado periodo (3,28 por año hasta el 3/1995).

• El decreto 926/2001 establece el descuento del 13% a jubilados a partir de los haberes superiores a  $ 574, lo cual dio lugar al inicio de amparos y medidas cautelares.

Los expedientes en trámite y asignados en 2002 eran 226.629.

• La Corte dicta el fallo SANCHEZ, MARIA DEL CARMEN (17/5/2005) que posibilita la modificación del haber inicial de las prestaciones y la actualización de las remuneraciones y movilidad hasta el 31/3/1995 por el índice del Nivel General de las remuneraciones (NGR)

• La Corte dicta el fallo BADARO, ADOLFO (8/8/2006 y 26/11/2007) que extiende la movilidad por el NGR desde el 1/1/2002 hasta el 31/12/2006

• La Corte dicta el fallo ELLIF, ALBERTO  (11/8/2009) por el cual se establece que Anses debe actualizar las remuneraciones con posterioridad al 3/1991 (se actualizan por el ISBIC).

Los expedientes adjudicados y en trámite en 2010 eran 262.409.

• Después de numerosos planteos en las ejecuciones de sentencias sobre la forma de actualización de los retroactivos, en el pago de los reajustes, la Corte resuelve en los fallos ECHAVARRIA, Olga (21/2/2013) y DELFINO, María (13/3/2015)  que en la actualización de deudas del Estado Nacional debe aplicarse la tasa de  la caja de ahorro común hasta el 2002  y recién con posterioridad aplicarse la tasa de la sentencia

Los expedientes adjudicados y en trámite eran 357.492.

• La  Corte dicta el fallo PEDRAZA, Héctor (6/5/2014) que resolvió que las Cámaras Federales del interior intervengan de ahí en más como Alzada, en todas las causas de naturaleza previsional que hubiesen tramitado en los juzgados federales con asiento en las provincias.  Y luego el fallo CONSTANTINO, EDUARDO FRANCISCO (7/6/16) en el cual la controversia era sobre que tribunal debía entenderse como superior en la ejecución de sentencia, dictada originariamente por la justicia federal local y confirmada por la CFSS y decide extender PEDRAZA a todos los juicios que hubieran tramitado ante los juzgados federales con asiento en las provincias

La ley 26.853 de Reforma de la Justicia crea las CAMARAS DE CASACION (17/3/2013) y entre ellas la de CASACION DEL TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL. La Corte dicta una ACORDADA suspendiendo su aplicación en MAYO/2013, después que varias entidades de abogados pidieran su derogación (entre ellas la AABA).

Los expedientes acumulados y en trámite en 2014 eran 357.492.

• En los juicios de reajuste donde se reclamaba la movilidad de la Prestación Basica Universal (PBU) la Corte dicta el fallo QUIROGA, CARLOS ALBERTO (11/10/2014) y deja abierta la posibilidad que el jubilado pueda solicitar en la etapa de ejecución el reajuste de la PBU pero no indica el índice bajo el cual debe ser actualizada.

• Los afiliados a las AFJP que hicieron aportes voluntarios o depósitos convenidos inician juicio porque no se les reintegran dichos montos y tampoco se lo tienen en cuenta para su futura jubilación. La Corte resuelve en fallo VILLARREAL, MARIO JESUS S/AMPARO (30/12/2014) y ordena su devolución pero no aclara la forma de actualización de esos aportes voluntarios.

Los expedientes acumulados y en trámite en  2015 eran: 285.920

• Los beneficarios puros de las Compañías de Seguro de Retiro que no percibían ni siquiera el monto del haber mínimo de las jubilaciones inician reclamos y la Corte dicta el fallo ETCHART, FERNANDO S/AMPARO (27/10/2015) reconociendo su derecho al monto mínimo de jubilación.

• Aquellos afiliados del sistema de capitalización que se jubilaron con la Renta Vitalicia Previsional y tienen una escasa movilidad, a diferencia de aquellos que están en el Reparto que tienen la movilidad de la ley 26.417, también reclaman mediante acciones judiciales. La Corte dicta el fallo DEPRATI, ADRIAN S/AMPARO (4/3/2016) y reconoce su derecho a la movilidad.

Los expedientes adjudicados y en trámite en 2016 eran 340.352.

Son numerosos los fallos de la Corte sobre los TOPES LEGALES y LEYES ESPECIALES.

Se sanciona la ley 27.260  (4/1/2017) que crea el Programa de Reparación Histórica por tres años y declara la emergencia en materia  de  litigiosidad previsional. Establece reconocimiento de diferencias en los haberes y en aquellos que iniciaron juicio con anterioridad a mayo de 2016 se le reconocen sumas en carácter de retroactivo, previa renuncia a reclamos judiciales.

Contribuyendo al aumento de la litigiosidad la resolución 56/2018 de ANSES (3/4/2018)   pretende que se aplique el RIPTE a la actualización de las remuneraciones, en todos los juicios de reajuste que no tengan sentencia firme y en trámite, en forma retroactiva y por ese motivo interpone recurso extraordinario ante la Corte, la cual todavía no ha resuelto en ese tema.

Los expedientes adjudicados y en trámite eran en  2017: 374.369 (a partir del 2016 también se incluyen los expedientes de la ley 27.260).

El motivo por el cual hice este relato histórico es para que veamos que en setenta años que han transcurrido en materia de previsión social, asi como en otros temas, seguimos repitiendo los mismos errores.

Todo ello en un paÍs en el cual continuamente existen motivos para aumentar la litigiosidad ya que tenemos que tener en cuenta que ha habido numerosas devaluaciones (1955-1962-1975-1976-1981- 1989-2011-2014-2015-2018), alta inflación, desempleo de dos dígitos en varias oportunidades, numerosas moratorias tanto para autónomos como para empleadores.

La ley 26.425 (20-11-2008) elimina el sistema de capitalización y la ley 26.417 (1/10/2008) establece una fórmula para la movilidad dos veces al año para las jubilaciones y pensiones (a partir del 3/2009), que luego se modifica por la ley 27.426 (28/12/2017) que cambia la fórmula que se aplica para la movilidad jubilatoria a partir del 1/3/2018. Aumenta la litigiosidad.
 

Conclusión

Como uds. vieron desde el comienzo de mi exposición desde sus inicios el sistema previsional estuvo conectado con la litigiosidad previsional en materia de los reajustes de los haberes.

El círculo virtuoso es que se dicta la legislación previsional, los haberes en pasividad no tienen relación con el sueldo en actividad o con el costo de vida. Se trata de solucionarlos con insuficientes complementos, suplementos y adicionales.

Se inician reclamos administrativos y judiciales y cuando se acumulan los mismos, se modifica la legislación y se crean instancias administrativas o judiciales nuevas. Se sancionan nuevas leyes dictando emergencias previsionales y ofreciendo formas de pago, con renuncia a derechos.

La litigiosidad es un síntoma y no la enfermedad y aunque a los abogados nos hacen responsables de la llamada vulgarmente “industria del juicio” no somos responsables de la misma. Solo hacemos visible el reclamo.

La idea de este trabajo es que creo que hay que conocer el pasado, para poder entender el presente y poder modificar el futuro. Muchas gracias.